[摘要] 《行政诉讼法》第25条第4款对行政公益诉讼范围进行了规定。本文认为，该法条中的“等”应作“等外等”解释。各级检察机关应在积极做好“等内”领域行政公益诉讼的同时，要坚持合法性、合目的性、积极性和慎重性四大原则，勇于探索“等外”领域，为行政公益诉讼范围的扩大积累经验并创造有利条件。
[关键词] 行政公益诉讼；法律监督；等外等
一、行政公益诉讼范围及“等内”与“等外”观点之争
《行政诉讼法》第25条第4款规定：人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。《英雄烈士保护法》第25条第2款规定：“英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼的，检察机关依法对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼。”因此，从相关法律规定可以看出，行政公益诉讼范围可以用“4+1+等”来概括。
《行政诉讼法》修改前后，行政公益诉讼范围是实务界以及学术界争论的焦点。总的来说，主要分为“等内等”和“等外等”两种观点。
持“等内等”观点者认为，目前行政公益诉讼制度在我国属于初创阶段，相关经验不足，若盲目扩大范围，则难免造成某些不利后果。如果四处出击，精力过于分散，很容易导致效果不彰。依此观点，行政公益诉讼范围就是“4+1”。
持“等外等”观点者认为，检察机关是宪法所规定的“法律监督机关”，这为行政公益诉讼案件领域的确定提供了明确的指引。法律监督既是职权同时也是职责，其效力应贯穿于行政的各个领域，因而，行政公益诉讼的案件领域也应随之拓展。换言之，列举的四个领域是行政公益诉讼监督的重点领域，但既然是行政公益诉讼，只要行政机关违法或者不作为，损害国家或者社会公共利益，检察机关就可提起行政公益诉讼。依此观点，行政公益诉讼范围就是“4+1+N”。
二、关于行政公益诉讼范围应作“等外等”解释的证成
从“等内等”和“等外等”两个观点来看，行政公益诉讼范围“4+1”和“4+1+N”可谓云泥之别。因此，无论从理论研究还是检察实践都有必要予以确定。本文认为，《行政诉讼法》第25条第4款的“等”应作“等外等”来理解。
（一）检察机关法律监督权的广泛性决定了行政公益诉讼范围的广泛性
《宪法》第一百三十四条规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。从宪法规定的角度来理解，检察机关的法律监督权是“人民代表大会之下的分权形式。检察机关作为二级国家权力与国家的行政权、审判权平行设置相互独立”，并构成了对后两者的监督。从理论上讲，只要属于法律实施范围的，都属于法律监督的范围，检察机关都可以依法定程序运用国家权力进行监督。因此，“就行政公益诉讼而言，同样体现了监督的特点，针对没有达到犯罪程度的行政违法行为提起行政公益诉讼，采用诉讼的方式进行监督，迫使行政权力合法、恰当地行使，达到维护公共利益的目的”。
（二）行政权管理公共事务的广泛性决定了行政公益诉讼范围的广泛性
行政权具有公益性和广泛性。行政权即行政组织管理权，是指国家行政机关执行法律、管理国家行政事务的权力。它是国家政权的一个组成部分，是一种管理公共事务的权力，具有国家强制力，故又称为公共权力。行政机关代表国家意志并以国家的名义对公共事务进行管理，以维护社会秩序，确保经济发展、社会稳定、国家长治久安、人民安居乐业，这正是行政权公益性所追求的目标。
（三）公共利益的不确定性决定了行政公益诉讼范围的广泛性
“公益概念的最特别之处，即在于其概念内容的不确定性。这种内容的不确定性，可以表现在其利益内容的不确定性及受益对象的不确定性两个方面。”公共利益具有广泛性，即地域的广泛性和受益对象的广泛性。当公共利益受损时，不仅仅是某个特定主体受到损害，整个社会都会因此而受损。
（四）设立行政公益诉讼的目的决定了行政公益诉讼范围的广泛性
建立行政公益诉讼制度的目的是为了更好地保护国家利益和社会公共利益，公益诉讼最核心的目的是保护公益，最基本的出发点是能够回应社会各界，特别是人民群众对侵害公共利益的一些行为的关切，这从行政公益诉讼试点期间相关文件以及正式入法的立法说明中可以清楚地看出。2017年6月22日最高检负责人在向第十二届全国人民代表大会常务委员会所做的关于《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》说明中，在阐述行政公益诉讼制度建立的必要性时，首要的必要性就是“有利于更好地保护国家利益和社会公共利益。这是检察机关提起公益诉讼制度的着眼点。因此，出于对国家利益和社会公共利益保护的目的和初衷，必然会随着实践不断发展，随着人们对相关领域认识的不断成熟，将更多领域的事项纳入行政公益诉讼范围，必然对“等”之外的领域范围不断继续扩大。
（五）公益诉讼从试点到正式确立的过程也是行政公益诉讼范围不断扩大的过程
在试点期间，《检察机关提起公益诉讼的改革试点方案》以及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》中所规定的行政公益诉讼范围都是“生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域”，明确列举出来的是三个领域。但到了写入《行政诉讼法》时，就增加了“食品药品安全”，变为四个领域。2018年5月1日施行的《英雄烈士保护法》将“侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉”的事项纳入了行政公益诉讼范围。可以看出，从公益诉讼制度试点到正式确立的过程，也正是公益诉讼受案范围不断扩大的过程。
（六）扩大行政公益诉讼范围有利于保护国家利益和公共利益
行政公益诉讼制度的设计初衷就是为了保护国家利益和公共利益。在实践中，部分公共利益往往受到现实的损害却无法得到有效的保护和救济。通过适当扩大行政公益诉讼的受案范围，将问题严重的领域纳入其中，能使国家利益和公共利益得到有效的保护。
三、、检察机关对行政公益诉讼“等外”监督的探索与实践
（一）各地拓展行政公益诉讼范围的立法探索
截至目前，26个省区市党委、政府发文支持、促进公益诉讼检察工作。20个省级人大常委会听取专项报告，河北、内蒙古、吉林、黑龙江、山东、河南、湖北、湖南、广西、云南等省级人大常委会作出关于加强检察公益诉讼工作的决定（下称《决定》）。对具有地方立法性质的10个省的《决定》进行梳理，不难发现：在“等外”领域的探索上，各省专项决定中都体现出对公益诉讼新领域的探索，如河北、内蒙古、河南、湖北、广西、云南、山东七省都将安全生产、文物和文化遗产保护、电信互联网涉及众多公民个人信息保护等领域作为检察机关公益诉讼的受案范围。
（二）检察机关在拓展行政公益诉讼范围的司法实践
公益诉讼实施以来，各级检察机关勇于担当，在着力办好法律明确授权领域的公益诉讼案件的同时，也在努力探索尝试办理问题突出的其他领域的公益诉讼案件。对人民群众反映强烈的涉及公共安全、公共卫生、安全生产、互联网安全、儿童权益保护、文物及古建筑保护和个人信息保护等领域公益损害问题，以对党和人民高度负责的态度积极履职、担当作为。在公共安全领域，江都检察院办理的人员密集场所消防安全启动公益诉讼、义乌检察机关立案15起“公共卫生安全”领域公益诉讼。邢台市桥东区检察院针对群众反映强烈的学校门口无减速带和斑马线等出行安全隐患启动了公益诉讼，确保学生及行人出行安全。天津铁路运输检察院对高铁沿线安保区内存在垃圾危害高铁安全隐患启动公益诉讼。在未成年人保护领域，上海市青浦区检察院首创未成年人检察公益诉讼观察员制度，“六个一”全面探索未成年人公益诉讼新领域，最大限度实现检察机关对未成年人全方位司法保护。在文物保护领域，邢台市桥东区检察院历时两年持续关注先予桥古建筑保护，并以此为契机对全区文物开展调查，依法向相关管理部门公开送达检察建议，使全区42处省市级文物得到有效保护。在安全生产领域，长沙市望城区人民检察院办理的一起针对某商业广场项目竣工未验收的涉及安全生产领域公益诉讼案发出检察建议。银州区检察院对银州区某公司拆迁现场，影响周边群众的生活环境及人身安全，向相关部门发出检察建议。在个人信息保护领域，浙江省宁波市海曙区检察院办理了骚扰电话严重扰民公益诉讼案，取得了良好效果，得到高检院的肯定。浙江省诸暨市检察院对房地产、装修行业侵犯消费者个人信息启动公益诉讼，保护了消费者个人信息安全。上海市检察机关依法办理手机App违法收集个人信息案，就调查发现的问题依法向10家App运营商制发了检察建议，督促完善个人信息保护机制。
五、检察机关探索“等外”领域行政公益诉讼应坚持的原则
通过总结地方立法实践和检察机关司法实践的经验，本文认为拓展行政公益诉讼范围应坚持以下四个原则：
（一）合法性原则。《行政诉讼法》在对行政公益诉讼范围时使用了“等”字，从检察机关法律监督的属性和提起行政公益诉讼的目的来看，对这个“等”字，应作扩大的开放性解释。目前，各地方人大常委会也相继对开展公益诉讼作出了《决定》进行地方立法。这些都为今后检察机关积极担当保护公益诉讼的职责、拓展公益诉讼案件范围，提供了坚实的法律依据和政策依据。
（二）合目的性原则。检察机关在探索“等”外行政公益诉讼范围时，要坚持合目的性原则。公益诉讼最核心的目的是保护公益，在当前对公共利益还难以准确界定的情况下，可采取特征描述方式来作出界定，比如事件具有重大性；涉及主体的不特定多数；涉及利益具有基本性等。在具备上述特点的社会热点问题或群众呼声较高的领域，行政机关乱作为或不作为，存在有损国家利益和社会公共利益的事实，检察机关就应积极履职，将之纳入行政公益诉讼范围。
（三）积极性原则。检察机关是我国的法律监督机关，坚持以人民为中心是检察工作的灵魂和生命，对有损国家利益和公共利益的行为，检察机关要主动作为，勇于担当，充分履行公益保护职责。对于法律实施过程中，由于行政机关违法或不作为而导致公共利益受损的情况，检察机关要善于发现，充分发挥政治智慧和法律智慧，保护好公共利益。
（四）慎重性原则。对等外案件的司法实践探索要把握稳妥、慎重的原则。在立案“等外”公益诉讼时，检察机关要充分调查核实，合法取证，扎实论证，并及时报上级检察机关批准，必要时可向当地人大常委会汇报获得支持，以便稳妥地推进。
六、检察机关拓展行政公益诉讼范围的进路
（一）积极向当地人大汇报公益诉讼开展情况，获取人大支持，制定地方性法规。按照我国立法法规定，省级人大及其常委会和设区的市的人大及其常委会具有制定地方法规的权力。截至目前，我国已有10个省级的人大常委会通过制定地方法规的形式，对公益诉讼范围进行了拓展和深化。今后，地方检察机关可以先行开展探索，待对案件拓展范围在全国范围内形成共识，时机成熟时，再上升为法律。
（二）积极向上级院汇报、请示“等外”公益诉讼工作开展情况，为最高检制定司法解释提供依据。司法过程中需要对法律规范作出明确的解释，从而正确地适用法律和公正地办理案件。我国立法法规定，最高人民法院和最高人民检察院有权作出司法解释。对于探索成熟的公益诉讼案件范围，也可通过司法解释的形式进行明确。
（三）积极探索“等外”行政公益诉讼，注重政治效果、法律效果和社会效果相统一，以促进修改法律。采取修改法律的方式进行检察公益诉讼范围的拓展，在英烈保护法上已经得到了很好的实现。今后，在检察机关探索的基础上总结经验，认为成熟可行的范围，可以通过相应的法律修改，实现范围的拓展。比如通过对安全生产法、文物保护法的修改，可以将未来探索成熟的安全生产领域文物保护纳入公益诉讼的范围。
总之，各地检察机关要勇于探索，不拘泥于现有领域范围，对当地出现的违法行政行为并致国家利益和社会公共利益受到侵害的事件要勇于尝试，特别是利用诉前程序，积极督促行政机关纠正违法行为、履行法定职责，并在此过程中积累经验、拓展范围。同时，最高人民检察院也要通过激励机制，鼓励各级检察机关积极探索新的案件类型，并要收集具有典型意义的案例，定期发布指导性案例，指导和引导各地实践，在时机成熟时完善相关司法解释，将扩大后的范围法定化。
