【摘要】推进依法行政和法治政府建设是实施依法治国方略的重要根基。然而，在当前行政执法过程中，个别行政机关及个别行政执法人员仍然存在诸多违法情形，在严重侵犯公民、法人合法权益的同时，也对政府形象造成了极为不利的社会影响。行政检察是检察机关“四大检察”中的重要一环，也是检察职能中“弱项中的弱项”，基层检察院如何破解行政检察解题，推进“四大检察”全面协调发展，是当前检察机关的一项重要命题。邢台市襄都区人民检察院以加强行政争议源头治理为目标，对S区的20件行政败诉案件进行深入调查分析，并提出了相应的对策和建议，以此探索行政检察新路径。

【关键词】行政败诉 行政争议 实质性化解

为进一步贯彻落实十九届四中全会精神，推进国家治理体系和治理能力现代化，推进依法行政和法治政府建设，提升行政争议实质性化解能力，加大行政争议源头治理，笔者对2019年S区行政败诉案件进行了深入的调查，就行政败诉涉及的被告机关、判决类型、涉及领域、违法情况进行了深入分析，并提出了相应的对策和建议。

一、2019年度行政败诉案件分析

2019年S区共有行政败诉案件20件，本文分析主要是基于此20个行政败诉案件。

（一）被诉单位分析

20个行政败诉案件，共涉及行政单位5个。其中S区人民政府作为被告的案件5个，占比25%；S区城管局作为被告的案件5个，占比25%；S区城管局和S区人民政府作为共同被告的案件6个，占比30%；S区行政审批局作为被告的案件2个，占比10%；S区民政局作为被告的案件1个，占比5%；S区国有土地上房屋征收与补偿安置中心作为被告的案件1个，占比5%。

（二）判决类型分析

20个行政败诉案件中，法院作出撤销原行政行为判决的为17件，占比85%；要求履行法定职责的3件，占比15%。

（三）涉及领域分析

20个行政败诉案件中，涉及房屋征收拆迁等城建类案件17件，占比达85%。其次是侵犯公民、法人合法权益的案件为3件，占比15%。

（四）行政违法分析

通过调阅案卷，并进行认真分析，总的来看，行政机关违法情况主要有以下五个方面：

一是违反法定程序。在杨某某诉S区城管局行政撤销案、张某某诉S区城管局行政撤销案的2个案件中，S区城管局所作的《限期拆除决定书》，在应直接送达的情况下，采取留置送达的方式，且留置送达回证没有见证人的签名或盖章，其拍摄的照片中也没有显示原告及其家属在场，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》关于送达方式的规定。同时，限期拆除决定书的下达日期和要求原告拆除违章建筑的日期，仅相差2天，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强拆。显然，S区城管局的行为违反法定程序。

在宋某某诉S区城管局及S区政府行政撤销案中，城管局作出的《限期拆除决定书》，但未履行书面催告义务，剥夺了宋某某依法享有的陈述权和申辩权。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定：行政机关作出强制拆除决定前，应事先催告当事人履行义务，催告应当以书面形式作出。且城管局现场勘查后，执法人员及宋现林均未在勘查笔录上签字，属于程序违法。S区人民政府据此作出的《行政复议决定书》也属程序违法。   

二是适用法律错误。在郑某某诉S区城管局及S区政府行政强制案、王某某诉S区城管局及S区政府行政强制案中，S区城管局以违法建筑为由作出限期拆除决定书是依据2008年1月1日实施的《中国人民共和国城乡规划法》，而涉案房屋的确权及扩建是发生在上世纪90年代。根据法不溯及既往原则，《中国人民共和国城乡规划法》对行为发生时的事件没有溯及力。对涉案房屋是否属于违法建筑应当适用当时实施的《中华人民共和国城市规划法》，适用法律明显错误。

在谷某某诉S区政府行政复议案、乔某某诉S区政府行政复议案中，谷某某、乔某某以其房屋遭到不法人员强制拆除致财产遭受损失为由，向S区公安分局提出查处申请，分局未予答复。后当事人向S区政府申请行政复议请求确认分局不履职的行为违法，S区政府收到申请后，向谷某某、乔某某作出了《不予受理行政复议申请决定书》。该决定违反了《中华人民共和国行政复议法》第六条第九款之规定。最终法院认定，S区政府作为复议机关，对于应该受理的事项，存在理解错误、未严格按照法律规定执行，作出的《不予受理行政复议申请决定书》适用法律错误。

三是事实不清、证据不足。在天龙汽车维修服务中心诉S区城管局及S区政府行政撤销案中，S区城管局在作出的限期拆除决定书中，没有明确天龙汽车维修服务中心要求拆除的房屋，拆除对象不明确、不具体，显然属于事实认定不清。S区人民政府作出的维持复议决定，也属于认定事实不清、证据不足。

在张某某诉S区国有土地房屋征收与补偿安置中心及第三人张某行政协议纠纷案中，S区国有土地房屋征收与补偿安置中心在第三人张某提供书面材料不充分以及存在虚假证明的情况下，与第三人张某签订安置补偿协议书及补充协议，严重侵害了张某某的合法利益。安置中心作为主管机关，未尽到审慎审查的义务，属于认定事实不清、证据不足。

在杨某诉S区行政审批局及第三人邢台炳乾贸易有限公司行政撤销案中，杨某于2016年12月15日不慎将身份证遗失并于次日办理挂失登记。S区行政审批局未尽到审慎审查义务，在案外人冒用杨枢的身份信息，提供不完整的登记材料的情况下，将杨某登记为邢台炳乾贸易有限公司的股东，严重损害了杨某的合法权益。被法院认定所作的登记行为属于证据不足，予以撤销。

在张某某诉S区民政局及第三人吴某某行政撤销案中，。第三人王某某以吴某某的身份与张某某办理了征婚登记，并领取了结婚证，S区民政局作为婚姻登记机关，未尽到审查义务，在未核实其真实身份的情况下为其办理了登记，损害了张某某的合法利益，被法院认定为颁发结婚证的行为属证据不足而予以撤销。

四是违反法律法规规定。在袁某某诉S区城管局及S区政府行政撤销案、刘某某诉S区城管局及S区政府行政撤销案、崔某某诉S区城管局行政撤销案、吴某甲诉S区城管局行政撤销案、吴某乙诉S区城管局行政撤销案等5个案件中，S区政府于2014年11月公布了征收决定，并于2018年4月对袁某某等人进行了征收补偿，而S区城管局于2018年12月才对原告房屋是否属于违法建筑进行认定，同时袁某某等人均持有涉案房屋的集体建设用地使用证和协议书。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿。”根据以上规定，行政机关的行为与行政法律所规定的目的、原则和规则相悖，属于实体上的行政违法。

五是不履行法定职责。在黄某某诉S区政府不履行法定职责案，王某诉S区政府不履行法定职责案、耿某某诉S区政府不履行法定职责案等3个案件中，S区政府强拆并征收了黄某某等人的住宅，针对强拆和征收行为X市中级人民法院和H省高级人民法院作出多份判决，确认了当事人获得安置补偿的权利。2017年当事人申请S区政府履行以产权置换的方式进行安置补偿的法定职责，S区政府收到申请后无正当理由逾期不予答复。

在邢台运输集团有限公司、温某某诉S区行政审批局行政撤销案中，S区审批局于2015年10月份，根据邢北汽车站有限公司提交的“股东会决议”、“章程”对邢北汽车站有限公司的投资人（股权）进行了工商登记变更许可。2018年6月的一份法院判决中确定了S区行政审批局作出上述工商登记变更许可的依据是伪造的，否定了“股东会决议”、“章程”真实性和合法性。2019年2月份，邢台运输集团有限公司、温某某以股东的身份申请撤销工商变更登记。S区行政审批局在邢台运输集团有限公司、温某某申请合理的情况下，仍要求其进行材料补正。S区审批局不依法履行职责，侵害了邢台运输集团有限公司及温某某的合法权益，导致了败诉结果的发生。

综合以上分析，我们认为S区2019年度行政败诉案件呈现以下特点：

1.被告行政单位较为集中。在5个被告行政单位中，S区政府和S区城管局为被告的高发单位，两单位均达到11次之多（其中6次为共同被告），占比达到55%。

2.案件涉及领域较为集中。败诉的20件案件均是涉民生类案件。其中，涉及征地拆迁领域的案件达到17件，占比达到85%。

3.法院判决类型较为集中。在20个行政败诉案件中，法院以撤销原具体行政行为的判决居多，达到17件，占比85%。

4.行政机关违法情况多发。行政机关不依法行政是败诉的根本原因，从以上分析可以看出，S区行政机关违法行政涉及违反法定程序、适用法律错误、事实不清，证据不足、违法法律法规规定和不履行法定职责5种问题，问题多发，应高度重视。

二、当前行政执法存在的主要问题

法治理念没有做到与时俱进。主要表现：偏离法治思维，不愿、不习惯或不善于以法治方式推动发展、解决矛盾、维护稳定。在行政执法过程中对当事人知情权、参与权、表达权、监督权等权利没有给予充分尊重和有效保障。不能正确认识和处理好维稳和维权的关系。在执法过程中“重维稳、轻维权”，如拆迁和清违的案件，行政机关在执法中，漠视群众的感受和配合，强制有余，协调不够，忽视对群众合法权益的保障。

依法行政意识不够牢固。主要表现：未履行受理、调查、告知等法定程序或告知权利到作出处罚决定的时间过短，没有充分保障当事人依法享有的陈述、申辩、申请听证等权利。忽视具体行政行为的事实认定、证据采集，未严格依照法定程序和步骤办理，侵犯当事人的人身权利和财产权益。作出具体行政行为时适用法律法规错误。不履行或拖延履行法定职责，在收到当事人的诉求后迟迟不作答复或应当受理的行政复议不予受理。

行政执法能力需要加强。主要表现在：行政机关工作人员的业务能力有待提高。行政机关工作人员业务素质不高，在行政处罚过程中，对于当事人提供的证据无法准确作出判断；有的行政机关执法人员对于一些法定程序不熟悉、不了解，对于新的法律法规没有及时掌握，也导致执法中出现错误；有的行政机关执法人员工作中不讲究方式方法，不善于与当事人协调沟通，导致很多原本可以在执法环节避免的矛盾激化扩大。　

三、关于进一步提升依法行政能力的建议

（一）坚持正确的执法理念，善用法治思维和法治方式化解矛盾，从源头上预防和减少行政争议。全面落实依法治国基本方略、建设法治政府，事关能否实现全面建成小康社会和全面深化改革开放目标的重要内容，要将法治国家、法治政府、法治社会建设作为“大局”来看待，更加重视维护社会公平正义，严肃认真对待每一次执法行为，严格依法行政，正确处理好依法办事与服务大局的关系，实现法律效果与社会效果的统一，自觉维护国家法制统一和权威。同时要妥善处理好维权与维稳的关系。

（二）坚持依法行政的基本原则，遵守法律法规，遵循程序正义理念，树立政府威信。一是切实做到有法必依，严格执行法律法规规定。行政机关应在实际行动中切实做到有法必依、依法办事，让行政权在法律制度内运行，从实体到程序上都给予当事人充分的保障和尊重，从源头上减少行政纠纷的发生。二是严格遵守法定程序，让当事人感受到程序的公平性。在群众法治意识、程序正义理念不断提升的情况下，行政机关只有严格遵守法律规定的流程、方式、步骤、措施实施行政行为，充分保障当事人的知情权、参与权、话语权等，才能让当事人感受到程序的公平正义，让公权力在阳光下运行，也才能有利于矛盾的化解和社会的和谐稳定。

（三）加强行政执法人员法律业务素质培训，进一步提升行政人员规范执法能力。加强思想教育和法律知识培训，切实转变工作方式和工作作风，加强对执法人员以及政府工作人员的培训，提高他们依法行政的能力和水平，增强政治敏锐性和全心全意为人民服务的自觉性，提倡爱岗敬业和无私奉献。行政机关领导和行政执法人员带头学法、遵法、守法、用法做起，进一步采取有力措施，加强对行政执法人员的业务培训和教育，熟练掌握法律理论、熟知法律规范、树立法律意识，提升规范执法水平。

（四）坚持依法征迁，健全科学合理的征地拆迁安置补偿机制，从实质上保障被征迁人的合法权益。一是坚持依法征迁。在征地拆迁过程中，要充分听取当事人的意见陈述，在依法对征收的房屋采取行政强制措施时，要依法做好保全措施，要遵守行政执法中的比例原则，尽量减少被征迁人不必要的损失。二是创设合法、合理的征地拆迁安置补偿机制和相对统一的补偿标准。建议政府能够结合本地实际情况，以市场为基础，综合考虑被征土地的原有收益、未来用途、区位等因素，补偿被征迁人的损失的同时，尽量让拆迁人分享到发展的成果。

（五）建立科学的绩效考核指标体系，落实违法追责制度。一是建立科学的绩效考核指标体系，提高依法行政在政府考核绩效指标中的权重。将行政诉讼中所反映出的行政行为的合法率、协调和解率、生效裁判自动履行率、司法建议回复率、诉讼义务履行情况以及非法干预情况等纳入当地政府的法治考评体系，进一步完善指标构成。二是落实违法行政追责制度，明确问责对象、问责方式和问责程序，依法加大对违法、过错人员的责任追究，约束、防范执法人员滥用职权，减少、杜绝违法侵权现象发生，不断提升行政执法工作水平，推进法治政府建设。

（六）建设良性府检互动机制，提升化解矛盾纠纷的能力。一是进一步建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的行政争议多元化解新机制，在党委的领导下，加强行政诉讼与行政复议、行政调解、信访处理等其他纠纷解决方式的有机衔接，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的化解行政争议的新机制，形成共同化解矛盾纠纷的合力。二是进一步加强对检察建议的反馈和落实工作。建议区政府及行政机关能够认真对待检察院的检察建议，针对检察建议中提到的问题，及时研究提出整改意见，并将不同意见及实施情况向检察院书面反馈。